La culpa la tiene el sesgo

Al final de la Segunda Guerra Mundial, los países con economías más desarrolladas empezaron a construir su Estado de Bienestar y a aumentar el gasto público, junto con la recaudación de impuestos que serviría para financiarlo. Desgraciadamente, los segundos alcanzaron para financiar totalmente el primero solamente durante períodos relativamente cortos y bastante raros, lo cual llevó a una serie de déficits perpetuos y a la acumulación de deuda pública. Para ilustrar este hecho vale la pena mirar las series del Reino Unido y Estados Unidos – países a los que elegí porque tienen las series más largas que se consiguen con datos relativamente comparables – en el gráfico de abajo. Es una pena no tener datos fiscales suecos desde los '50 porque ahí se vería claramente el fenómeno en su forma más exacerbada y lo que se hizo cuando se tocó el techo de cristal.

 En el caso del Reino Unido y Estados Unidos vemos claramente que las políticas estabilizadoras keynesianas – gastar en las malas, ahorrar en las buenas – que nos gusta recomendar desde acá no han sido llevadas a cabo casi nunca. Pero no porque no se gaste en las crisis, sino porque una vez aumentado el gasto pareciera que es difícil bajarlo y el nivel de gasto sigue alto aún cuando la crisis se termina. Este fenómeno, de aumentar el gasto durante la recesión y seguir gastando durante el boom se llama en la literatura el deficit bias, o sesgo deficitario.

Buscando artículos sobre el deficit bias, me encontré con estas notas de una economista danesa que enseña en Suiza que se hizo conocida porque en 1999 ganó 15.000 euros para ella y 150.000 para su facultad presentando su tesina de grado en un concurso sobre el Euro. Ahora se dedica al estudio de la política fiscal. Segun sus notas, parece ser que la teoría económica normal no consigue totalmente explicar la inclinación de los gobiernos a acumular deudas impagables. Ni la teoría keynesiana standard a la que hice alusión antes, ni la teoría del tax-smoothing (o estabilización del perfil impositivo a lo largo del tiempo) de Barro, que consiguen explicar muy bien las finanzas públicas de la primera mitad del siglo XX, sirven para explicar por qué los gobiernos mantienen déficits en la parte alta del ciclo cuando lo indicado sería ponerse a ahorrar para reducir la deuda.

Pero por suerte, la Economía es una Ciencia que siempre busca nuevas respuestas y las posibles soluciones al acertijo vienen de la Economía Política, que nos ofrece no una sino por lo menos tres explicaciones distintas, que reciben los siguientes nombres: el problema de los recursos comunes, la hipótesis de los gobiernos alternantes y la hipótesis de las estabilizaciones pospuestas. Veamos de qué trata cada una de ellas.

El problema de los recursos comunes es la misma explicación que se usa en otras áreas de la economía y las ciencias sociales para explicar, por ejemplo, la sobreexplotación de los mares o de los bosques, también conocida como la tragedia de los comunes. La tragedia ocurre porque un grupo de personas comparte la explotación de un recurso común, todas tienen un incentivo para sobreexplotarlo y al final terminan quedándose sin el recurso. Aplicada a las Finanzas Públicas nos dice que cuando la responsabilidad de la política fiscal está descentralizada entre varias carteras – ministros que responden a diferentes intereses, gobiernos de coalición con diferentes ideologías – cada uno de ellos trata de maximizar los recursos disponibles para su área lo más temprano posible. Esto también ocurre cuando el proceso de decisión ocurre en varias etapas o los topes de gasto se deciden en diferentes niveles de gobierno. El resultado trágico es un nivel de gasto total superior al óptimo, un nivel de deuda demasiado alto y la subsecuente necesidad de ajuste. Una posible solución es centralizar las decisiones en un presidente o ministro de finanzas y poner límites al gasto al principio del proceso presupuestario.

La hipótesis de los gobiernos alternantes parte de un modelo con dos partidos de distinta ideología y por consiguiente con distintas preferencias por la provisión de ciertos bienes públicos que se alternan en el gobierno. Un ejemplo caricaturizado sería un sistema con un partido de izquierda que prefiere gastar en Protección Social y un partido de derecha que quisiera gastar en Defensa. Así, cada uno de ellos querrá maximizar el gasto en la provisión del bien público preferido en el período en que que tiene el poder, dejando un nivel de deuda para el período siguiente – donde gobiernan los otros – que ponga límites y minimice el gasto en el bien público que prefiere su rival. Por ende, cada uno de ellos gasta por encima del nivel óptimo cuando le toca manejar las arcas públicas y el resultado es el sesgo deficitario con la acumulación de deuda (terminar mejor).

Una versión muy interesante y con consecuencias paradójicas ocurre cuando en lugar de preferir distintos bienes públicos, los partidos prefieren distintos niveles de gasto. Con un partido de izquierda gastador y un partido de derecha ahorrativo, la estrategia de éste último es limitar el margen de maniobra del partido de izquierda dejándole un alto nivel de deuda, por lo que termina gastando más que lo que haría, obligando al gobierno gastador a ser ahorrativo.

En una versión más dramática pero bien conocida por nosotros, el partido en el gobierno le deja al rival un nivel de deuda tan insostenible que lo deja sin herramientas de política fiscal. Al no poder endeudarse más, el rival se ve obligado a tomar medidas de lo más impopulares que en última instancia terminan desalojándolo del poder, mientras las multitudes claman por el regreso del partido gastador.

Las dos explicaciones anteriores sirven para explicar el origen de los déficit y de la acumulación de deuda. La hipótesis de las estabilizaciones pospuestas, en cambio, sirve para explicar por qué, una vez que éstos están instalados y empiezan a resultar insostenibles, se pospone el ajuste. El modelo supone un gobierno de coalición en el que cada uno de los partenaires quieren, por un lado, ahorrarse el costo político de ser el primero que proponga recortar el déficit y, por otro, prefieren que se recorten las partidas de gasto que dependen de o en las que está interesado el otro partido de la coalición. Como los incentivos de los participantes no están alineados con la estabilización, ninguno la propone. La probabilidad de que suceda, sin embargo, depende de la situación fiscal. Cuanto más grave sea ésta, más fáciles serán las reformas, como se vio en el caso sueco.

La crisis en Europa muestra que las situaciones fiscales ya son tan precarias que es necesario hacer algo para combatir esta inclinación hacia el déficit permanente. De ahí la necesidad de los ajustes. Y aunque puede ser cierto que la estrategia de salida haya terminado siendo un poco apresurada, es un intento, por fin, de hacer las políticas fiscales más keynesianas de lo que fueron hasta ahora.