Diseñando el presupuesto

Lindahl se pregunta para qué sirve el presupuesto nacional y desencantado nos dice que tiene la misma utilidad que un cenicero en una moto. Pero en este post tan lindo en El Cronista le dan una respuesta de lo que tendría que ser: un documento acordado por toda la sociedad en el que se define la política económica y social del país.

Como parece ser que el presupuesto que se acaba de enviar al Congreso no es demasiado creíble y considerando que si el Poder Ejecutivo hace contabilidad creativa también la podemos hacer desde acá, voy a diseñar el presupuesto y las políticas económicas y sociales tal como a mí me gustarían.

Como punto de partida voy a tomar la deuda pública, que en estos momentos es 62% del PIB y por la que el pago de intereses anuales llega a casi 2% del PIB. Necesitamos así, por lo menos, un superávit del 2% del PIB nada más que para pagar intereses. Supongamos, además, que queremos pagar la deuda, al 1% del PIB anual tardamos más de 60 años, dos generaciones y media. Se podría hacer más rápido, ¿no? 2% al año y se tardan 30 años. Con crecimiento y a medida que la deuda y el pago de intereses sean menores, el proceso de reducción se acelerará y quizás en unos 20-25 años ya esté solucionado el problema. Así que 4% del PIB de superávit para pagar la deuda. Parece bastante razonable.

Pero todavía me estoy olvidando del ciclo. Para poder hacer política fiscal contracíclica, necesitamos que el balance sea estructural, es decir que tiene que estar ajustado por la coyuntura económica y por gastos o ingresos extraordinarios u otras situaciones atípicas. Así podrá ser un poco más bajo en períodos de recesión, pero necesariamente más alto en épocas de bonanza. Yo diría que esa variación tendría que estar entre ½ y 1 punto del PIB.

A partir de ahí, juguemos un poco con lo que queremos como país. El país que yo quiero ofrece lo básico que ofrece un estado, defensa y seguridad, pero también invierte en educación, I+D, cuida la salud de sus ciudadanos, los protege de la pobreza cuando son chicos y cuando son viejos, de los ataques del desempleo y de las inclemencias de la globalización. Además, invierte en infraestructuras básicas, energía, transporte, comunicación y mantiene esas redes en buen estado.

Así que empecemos por el lado del gasto y por los bienes públicos más básicos, defensa, seguridad y administración. Un gasto de defensa del 1% me parece más que suficiente para un país pacífico. Seguridad incluye además de la policía y las cárceles, todo el sistema judicial y los bomberos, así que le damos un 2%. La administración, que incluye a los poderes ejecutivos y legislativos de todos los niveles y a la diplomacia, también podría arreglarse con un 2%, posiblemente. A educación, me parece que habría que dedicarle por lo menos el promedio de los países ricos, entre 5% y 6%, lo mismo que a I+D, un 2%. Si este último se complementara con un 1% proveniente del sector privado se llegaría cómodamente al 3% de los países más desarrollados. El gasto en recreación y cultura tiende a favorecer a los privilegiados de la sociedad, así que mientras haya otras prioridades, apenas le dedicaremos un 0,5%, lo que se compara con el 1,6% de Francia o el 2,2% de Luxemburgo. En salud, creo que un 5% sería suficiente, favoreciendo sobre todo políticas de prevención, lo que no incluye cirugías estéticas, que las dejamos en el sector privado. Nos queda la inversión en infraestructura, que dados los déficit actuales se llevaría un 3%, y algo para políticas habitacionales, iluminación, limpieza de las calles y las plazas, recolección de basuras, quizá con 1,5% alcance, aunque se debe necesitar algo más. Hasta ahí llevamos un gasto que equivale al 23% del PIB.

Pero todavía nos queda la seguridad social y las políticas de empleo y acá es donde se marca la gran diferencia, que hace que países como Suecia, Francia o Dinamarca estén tan lejos del resto. En la Unión Europea este gasto, que incluye jubilaciones, asignaciones familiares, seguro de desempleo y asistencia social y otro tipo de ayuda a los más pobres, varía entre el 9,5% de Irlanda y el 23,8% de Suecia, lo que da bastante espacio para jugar. Digamos un 12% en Argentina y redondeamos gastos en 35% del PIB. No tendremos un Estado Benefactor maravilloso, pero creo que con esto alcanza para tener un país de lujo, si tengo que ser sincera. Si además tenemos en cuenta los paisajes, el clima, los asaditos, el dulce de leche y la Selección, la faz de la tierra jamás vería un país mejor.

Bueno, ahora necesitamos ingresos equivalentes al 39% del PIB. Tal como están dadas las cosas, la recaudación tributaria alcanza, entre ingresos del Estado Nacional y las Provincias un 27,5% del PIB que se reparten en una maraña de impuestos espantosa que dejan frío al más pintado. Pero necesitamos aumentar la recaudación 12 puntos porcentuales del PIB. Los impuestos directos significan un 7,5 % del PIB, los impuestos indirectos, que incluyen al IVA y otros impuestos internos, un poco más del 9%, los de comercio exterior, el 3%, de los cuales 0,75% son derechos de importación y 2,25% derechos de exportación (¡!). Las contribuciones sociales no llegan al 4% y los impuestos provinciales apenas lo pasan. Como lo que marca la gran diferencia con el resto del mundo son los impuestos a las ganancias personales –1,2% del PIB comparados con el casi 25% de Dinamarca– los puntos faltantes posiblemente se consigan quitando las exenciones, corriendo los mínimos no imponibles para abajo, aumentando el empleo y reduciendo la informalidad. Las políticas de empleo, entonces, son cruciales.

Lo de la coparticipación, las provincias, cómo se consigue que todo el país tenga un nivel parecido de servicios y temas semejantes, se lo dejamos a Musgrave y a Lindahl, que de eso seguro saben más.

Los diez mandamientos

Poca gente sabe que a principios de los años '90, Suecia pasó por una crisis parecida a la que Argentina pasó en el 2001 aunque, claro, un poco más suave. Durante tres años seguidos el PIB de Suecia cayó lo suficiente como para poner nervioso a cualquier país desarrollado y mucho más a los suecos, que estaban orgullosos de ser uno de los mejores países del mundo en unos cuantos aspectos. Lo peor de todo era la situación de las finanzas públicas. Durante la década de los '80, éstas habían presentado déficits permanentes que se estaban haciendo notar en una relación deuda/PIB bastante exagerada, casi insostenible.

En 1993 el déficit del gobierno central llegó nada menos que al 13% del PIB, mientras que el año anterior el gasto público en porcentaje del PIB había alcanzado su máximo histórico del 75%, lo que da la pauta de la participación del Estado en la economía sueca. El sueño del Estado de Bienestar parecía hacerse trizas. En 1994, la socialdemocracia sueca, el partido socialdemócrata más exitoso del mundo si se consideran los años en que ha gobernado de los últimos setenta años, recuperó el poder después de un breve impasse. Lo más llamativo era que un partido de izquierda lo recuperara, y sucediendo a un gobierno de centro derecha, nada menos que con un programa de consolidación de las finanzas públicas. El Ministro de Finanzas, Göran Persson, se convirtió dos años después en Primer Ministro gracias, en parte, al éxito de ese programa.

Uno de sus asesores durante ese período de consolidación, Jens Henriksson, acaba de publicar un ensayo precioso en un think tank de Bruselas. El ensayo, que se llama Diez Lecciones de Consolidación Presupuestaria, es una pequeña joya que tendría que formar parte de las lecturas de antes de irse a dormir de cualquier Presidente, ministro de Economía o político en ciernes y del programa de estudios, opcional pero disfrutable, de cualquier curso de Finanzas Públicas.

En él, nos presenta lo que Persson dió en llamar "los diez mandamientos del equilibrio presupuestario" que, traducidos libremente por mí, vienen acá:

1. Las finanzas públicas sanas son un requisito esencial para el crecimiento.
2. Un país endeudado no es un país libre.
3. El responsable de la consolidación tiene que jugarse el puesto a los resultados de ésta.
4. Poner metas y respetarlas.
5. Diseñar la consolidación como un paquete coherente de medidas coherentes.
6. Actuar estructuralmente pero siendo consistente.
7. No dejarle los problemas a las autoridades locales.
8. Ser honesto con los ciudadanos y con los mercados financieros.
9. Tener un mensaje único.
10. No salirse de la senda del equilibrio presupuestario.

Aunque los detalles de su implementación no son directamente aplicables a la Argentina, que no tiene un exceso de gasto sino un defecto de ingresos, las líneas generales sí lo son. Las ideas básicas son que un país puede elegir el modelo de bienestar que se le ocurra sin necesidad de poner en peligro la sostenibilidad de su balance fiscal y que para crecer en forma sostenida las cuentas públicas tienen que estar en orden. Al fin y al cabo, los desequilibrios fiscales ponen en peligro el futuro de cualquier país de cualquier mundo y con él, el de sus habitantes.