Existen muchas formas desde las cuales contemplar el actual proceso electoral y el funcionamiento de la democracia en Argentina. Les propongo un ejercicio de imaginación.
Desde la década de 1950, una de las aproximaciones de la literatura politólógica sobre la toma de decisiones en una democracia (o, como dice Dahl en una dirección mucho más restrictiva, una poliarquía) es el modelo conocido como gobierno del partido responsable, basado en la teoría de la elección pública a partir de los estudios de Anthony Downs y en enfoques histórico comparativos como los de Seymour Lipset y Stein Rokkan. En este modelo, el control y la gestión del poder político sería el resultado de un interacción entre principales (votantes; los ciudadanos) y agentes (candidatos, legisladores, funcionarios; la élite política), caracterizado a grandes rasgos por cinco ingredientes, que tomamos de un texto estándar :
(a) Los votantes tienen preferencias sobre un conjunto de temas relevantes para asignar o redistribuir recursos escasos a través de la acción del estado.
(b) Los candidatos y legisladores que buscan obtener el voto, o sus respectivos partidos, resumen tales temas relevantes plataformas electorales o programas que prometen cumplir si resultan electos. A efectos de la información que tiene el electorado, las plataformas electorales se alinearían en escalas de una o más dimensiones.
(c) Los electores ponen en relación sus propias preferencias con los programas que ofrecen los candidatos o partidos que compiten y optan por la plataforma más compatible, ponderando al mismo tiempo cuestiones tales como consideraciones estratégicas sobre el voto y la credibilidad de sus promesas de acuerdo con su desempeño pasado.
(d) Los partidos que ganan las elecciones o las coaliciones de partidos con programas más similares se proponen cumplir sus promesas al acceder al gobierno y tienen en cuenta la evolución de las preferencias de los electores en los distritos respectivos.
(e) En la elección siguiente, los votantes valoran tanto el partido o partidos del gobierno y los partidos de oposición durante su mandato de acuerdo con su esfuerzo y desempeño en el cumplimiento de sus promesas, sea a través de la acción gubernamental, sea a través de la iniciativa legislativa y la fiscalización de la acción gubernamental.
En consecuencia, en el contexto de una economía de mercado, la responsabilidad del gobierno dependería de su exito en proporcionar bienes colectivos tales como el crecimiento económico, el empleo y la estabilidad monetaria, lo que a su vez estaría relacionado con la provisión de otros bienes colectivos como la salud o la educación, así como obtener resultados satisfactorios para conjuntos relativamente amplios de votantes, en particular en cuanto a la distribución del ingreso a través de impuestos y esquemas de beneficios sociales. La composición del gobierno sería un factor para explicar muchas de las diferencias de políticas económicas y sociales a lo largo del tiempo.
Notese que los puntos (b) y (c) se basan en la idea de un vínculo programático entre electores y elegidos, distinto de otros tipos de vínculos, como el vínculo clientelar, basado en incentivos materiales selectivos para determinados grupos u otras prácticas que se describen bajo el término clientelismo, o el vinculo carismático, basado en las cualidades personales del liderazgo.
Nótese asimismo que la ordenación de los partidos en una escala que presupone (b), en las democracias avanzadas con sistemas multipartidarios, puede realizarse no sólo mediante la dimensión tradicional del eje izquierda/derecha, que Downs también recogió en su momento a partir de una vieja tradición que se remonta a la Revolución Francesa. La mayoría de modelos sobre el espectro político incorporan al menos una segunda dimensión, autoritario/libertario, o más dimensiones, que pueden adaptarse incluso a distintas circunstancias históricas locales. Si se observa último gráfico linkeado, la utilización de dos dimensiones (izquierda/derecha, autoritario/libertario) permite, por ejemplo, desbrozar algunas dificultades semánticas. No necesariamente ser de "izquierda" implicaría ser "progresista" ni ser "progresista" implicaría a su vez ser de "izquierda": podría depender de los temas relevantes que se consideren y el punto de vista que se adopte.
(Para darse cuenta de cuán distinta puede ser la percepción de los partidos analizados con una o más dimensiones, pueden observarse las diferencias entre un sistema multipartidario que se aproxima en términos relativos bastante a algunos europeos, como el chileno, visto sólo en una dimensión, y un sistema multipartidario muy lejano de los europeos, como era el venezolano en los años 70, en la era pre-Chávez, visto en tres dimensiones.)
A quienes hayan tenido la paciencia de seguir hasta aquí y sean ajenos a la ciencia política, algunas advertencias. La primera, que el modelo del gobierno del partido responsable ha sido objeto de numerosas críticas y desarrollos no convergentes, aunque ha sido ampliamente utilizado para explicar aspectos del desempeño democrático en los países ricos, con instituciones relativamente sólidas y sociedades relativamente afluentes. La segunda, que no aborda ningún problema normativo sobre la democracia, fundamentales para reflexionar sobre cuál sería el mejor régimen democrático en un debate que se planteara desde el ámbito de la filosofía política o la filosofía del derecho. Asimismo, no aborda cuestiones íntimamente relacionadas con la democracia, como los derechos humanos, ni dice nada sobre los procesos históricos que desembocan en aquellos régimenes políticos modernos que podríamos calificar de democráticos ni sobre los orígenes y sentido de los mismos partidos políticos. La tercera, no pretende mayores precisiones sobre la historia y el presente de las ideologías consideradas en un sentido lato (no en el sentido marxista), que permitirían una discusión más matizada sobre los distintos (y contradictorios) significados de etiquetas como "conservador", "liberal", "socialista" o "comunista", más allá de que podamos programáticamente asociarlas con determinadas identidades políticas o tradiciones partidarias. Se limita a ofrecer una pauta que permitiría analizar los régimenes que calificamos de democráticos en los países más desarrollados. Tampoco se ocupa de interrelaciones más amplias entre estado, economía y sociedad, que requieren otras aproximaciones teóricas. O de asuntos como el funcionamiento de las instituciones políticas o la relación entre política, estratificación social y conflicto social. O la relación entre ética y política. Etcétera. Temas todos ellos fundamentales para pensar la acción política en su acepción más extensa posible.
En cualquier caso, quizá el hecho de que la democracia como problema sea un tema ausente en la mayor parte de las discusiones y los ríos de tinta (y bytes) que fluyen en torno a la política tiene que ver con el simple desconocimiento al respecto y un furioso enconamiento al compás del populismo que ha dominado nuestra vida pública en los últimos decenios. Por otra parte, clasificar los régimenes democráticos y explicarlos desde algún patrón o modelo no es fácil, aunque sea evidente la democracia argentina deja muchísimo que desear. No es tan simple como lo presenta el Índice de Democracia de The Economist, aunque creo que sólo algún Marcelo Fishbein se atreviría a decir que la democracia argentina no es de algun modo una flawed democracy, como se enuncia en el índice.
Quien firma esta post se ha preguntado muchas veces, a la vista del severo deterioro de las instituciones y el estado de derecho, la rampante corrupción sistémica y el capitalismo de amigos, y el abandono de un tercio de la población del país en la pobreza sin que nadie asuma responsabilidad alguna, lo mismo que se preguntaba Guillermo O'Donnell en una lúcida entrevista hace nueve años: si esta democracia no sufre de muerte lenta. Recordemos que O'Donnell ha desarrollado un análisis sobre las enormes limitaciones de lo que él bautizó como democracia delegativa. No deja de ser paradójico que algunos intelectuales y periodistas que se consideran "progresistas" o de "izquierda", capaces de escandalizarse por Berlusconi, cuyo sendero neopopulista erosiona y amenaza la democracia italiana, no adviertan que nosotros incluso tenemos ya a alguien que gobierna violando la Constitución. Que otros que se consideran "liberales", asimismo capaces de escandalizarse por Berlusconi, no adviertan que su principal competidor parece ser en este momento... un admirador del mismo Berlusconi.
Fenómenos de esta campaña como el fragor y la manipulación de los medios, con muchos periodistas que, de un lado al otro del espectro, perdieron cualquier asomo no de neutralidad (algo imposible), sino de distancia crítica (y algunos hasta la mínima dignidad intelectual), movilizados a favor o en contra de candidatos, usando el privilegio de la pluma o la palabra en medios masivos como estilete para hundir carismas y elevar otros carismas ; el formidable y multimillonario flujo de recursos estatales y privados movilizado por estos dos polos al margen de la legalidad; o un escándalo donde se mezcla narcotráfico, SIDE y una juez venal; todo eso y más, ¿no debería invitarnos a reflexionar sobre qué democracia sería deseable?
Volviendo al principio, éste es el ejercicio de imaginación que proponemos a partir del modelo de gobierno del partido responsable: usted, lector, ¿en cuántos rasgos cree que puede asemejarse la democracia argentina a un gobierno del partido responsable?
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sábado, 27 de junio de 2009
jueves, 26 de marzo de 2009
Clientelismo
Hace un tiempo, sostuvimos una larga discusión con el amigo Chubutense a propósito, entre otros temas, de democracia e historia del nacional-populismo. En el contexto de la discusión, mencioné un interesante artículo del sociólogo y politólogo Carlos de la Torre, Masas, pueblo y democracia: un balance crítico sobre los debates del nuevo populismo, donde ofrece una breve descripción de la democracia delegativa, tema que se trató en un post anterior a propósito del reciente adelanto electoral, y también alude a qué representa en términos generales el clientelismo y la figura del broker en términos de mediación política. El artículo de Carlos de la Torre, que puede leerse aquí, podría servir de punto de partida para reflexionar sobre las redes clientelares dentro del contexto más amplio y controvertido de los neopopulismos latinoamericanos.
Un enfoque distinto, basada en la investigación empírica, adopta un reciente estudio publicado por el CIPPEC, El clientelismo en la gestión de programas sociales contra la pobreza, realizado por Christian Gruenberg y Victoria Pereyra Iraola, del Programa de Transparencia del mismo CIPPEC, que puede leerse aquí. En palabras de la presentación del CIPPEC, el estudio muestra que "las prácticas clientelares en la gestión de programas sociales contra la pobreza son mucho más que un simple intercambio de favores por votos y que se trata más bien de prácticas extorsivas permanentes, que van desde la exigencia de dinero hasta el pedido de servicio personales y la obligación de participar en marchas y actos políticos".
El estudio se basa en un estudio cuantitativo y cualitativo realizado sobre las denuncias de clientelismo político investigadas por la Unidad Fiscal de la Seguridad Social (UFISES) desde 2002 hasta 2007 en la gestión del Plan Jefes y Jefas de Hogar y el Plan de Empleo Comunitario (PEC).
Parece casi indiscutible que el clientelismo sería el espejo inverso de los derechos de ciudadanía y, en particular, de los derechos sociales. Y que, hasta la fecha, los únicos modelos que conocemos de implementación de tales derechos son los ejecutados por una burocracia neutral dentro de un esquema coherente de políticas públicas, como las realizadas históricamente a través de distintos tipos de estados del bienestar en países con fuertes instituciones democráticas. Como el mismo estudio destaca al principio, el clientelismo sería "contradictorio e incompatible con cualquier política pública que pretenda garantizar los derechos sociales de las personas excluidas por la pobreza".
Sin embargo, en el caso argentino y otros en América Latina, parece difícil entender el clientelismo si no es un contexto más amplio de desapoderamiento intencional de las personas excluidas a causa de la pobreza y la desigualdad social, y de perpetuación de determinadas élites políticas dentro de las mismas instituciones democráticas. El clientelismo se basa al mismo tiempo en la exclusión social y la dominación política: favorece la inequidad social tanto como constriñe la autonomía individual, además de comportar, por su propia naturaleza, una asignación arbitraria de recursos. No es raro que algunos califiquen el clientelismo como una modalidad de prácticas feudales más extensas, en la medida que la larga, a veces cercenada y todavía inconclusa marcha hacia la democratización de las instituciones y la democratización de las relaciones sociales en muchos países tuvo su origen en el combate contra el privilegio feudal primero, y contra el apoderamiento privado del estado después.
En definitiva, las prácticas clientelares no serían otras cosa, vistas desde esta perspectiva institucionalista, que un síntoma más de la oligarquización de nuestro sistema político. En este esquema, la "feudalización" se produciría, incluso en un sistema político formal de democracia representativa, a partir de la existencia de grandes distorsiones en las reglas explícitas e implícitas que requiere el funcionamiento de las instituciones democráticas, por una parte, y las prácticas de la élite política a favor de sus intereses privados, por otra, que conducirían a la reproducción de mecanismos de privilegio dentro del estado y de mecanismos de subordinación y marginación hacia afuera del estado, apenas compensados por la ilusión del voto cada cierto tiempo. El clientelismo financiado a través del mismo estado sería una de las manifestaciones de esta "feudalización", como la corrupción sistémica.
En cualquier caso, el clientelismo se ha interpretado desde un punto de vista funcionalista como una relación entre intermediario/cliente o patrón/cliente, con un contrato informal y asimétrico, que puede llegar a adoptar la forma de complejas redes de intercambio, tal como apuntaba en sus primeros estudios Javier Auyero, uno de los cuales puede consultarse aquí; desde un punto de vista marxista, como un intento de mantener el control de las clases dominantes sobre las clases subalternas; o desde un punto de vista orientado en una dirección más weberiana como el que acabamos de exponer. Lo que enfatiza por su parte el estudio del CIPPEC es que, en el universo estudiado, el clientelismo se traduciría en formas de violencia.
A los que sostienen que la moral es irrelevante en política, quizá no les vendría mal pensar en una máxima del viejo Kant: "obra de tal modo que uses la humanidad, tanto en tu persona como en la persona de cualquier otro, siempre como un fin al mismo tiempo y nunca solamente como un medio". Cabe recordar que muchos de los textos de Kant expresan la rebelión de los ilustrados contra el orden feudal. Y que el dilema que plantea el clientelismo tienen más de un punto de contacto con otro dilema mucho más antiguo: derechos de ciudadanía o vasallaje.
Un enfoque distinto, basada en la investigación empírica, adopta un reciente estudio publicado por el CIPPEC, El clientelismo en la gestión de programas sociales contra la pobreza, realizado por Christian Gruenberg y Victoria Pereyra Iraola, del Programa de Transparencia del mismo CIPPEC, que puede leerse aquí. En palabras de la presentación del CIPPEC, el estudio muestra que "las prácticas clientelares en la gestión de programas sociales contra la pobreza son mucho más que un simple intercambio de favores por votos y que se trata más bien de prácticas extorsivas permanentes, que van desde la exigencia de dinero hasta el pedido de servicio personales y la obligación de participar en marchas y actos políticos".
El estudio se basa en un estudio cuantitativo y cualitativo realizado sobre las denuncias de clientelismo político investigadas por la Unidad Fiscal de la Seguridad Social (UFISES) desde 2002 hasta 2007 en la gestión del Plan Jefes y Jefas de Hogar y el Plan de Empleo Comunitario (PEC).
Parece casi indiscutible que el clientelismo sería el espejo inverso de los derechos de ciudadanía y, en particular, de los derechos sociales. Y que, hasta la fecha, los únicos modelos que conocemos de implementación de tales derechos son los ejecutados por una burocracia neutral dentro de un esquema coherente de políticas públicas, como las realizadas históricamente a través de distintos tipos de estados del bienestar en países con fuertes instituciones democráticas. Como el mismo estudio destaca al principio, el clientelismo sería "contradictorio e incompatible con cualquier política pública que pretenda garantizar los derechos sociales de las personas excluidas por la pobreza".
Sin embargo, en el caso argentino y otros en América Latina, parece difícil entender el clientelismo si no es un contexto más amplio de desapoderamiento intencional de las personas excluidas a causa de la pobreza y la desigualdad social, y de perpetuación de determinadas élites políticas dentro de las mismas instituciones democráticas. El clientelismo se basa al mismo tiempo en la exclusión social y la dominación política: favorece la inequidad social tanto como constriñe la autonomía individual, además de comportar, por su propia naturaleza, una asignación arbitraria de recursos. No es raro que algunos califiquen el clientelismo como una modalidad de prácticas feudales más extensas, en la medida que la larga, a veces cercenada y todavía inconclusa marcha hacia la democratización de las instituciones y la democratización de las relaciones sociales en muchos países tuvo su origen en el combate contra el privilegio feudal primero, y contra el apoderamiento privado del estado después.
En definitiva, las prácticas clientelares no serían otras cosa, vistas desde esta perspectiva institucionalista, que un síntoma más de la oligarquización de nuestro sistema político. En este esquema, la "feudalización" se produciría, incluso en un sistema político formal de democracia representativa, a partir de la existencia de grandes distorsiones en las reglas explícitas e implícitas que requiere el funcionamiento de las instituciones democráticas, por una parte, y las prácticas de la élite política a favor de sus intereses privados, por otra, que conducirían a la reproducción de mecanismos de privilegio dentro del estado y de mecanismos de subordinación y marginación hacia afuera del estado, apenas compensados por la ilusión del voto cada cierto tiempo. El clientelismo financiado a través del mismo estado sería una de las manifestaciones de esta "feudalización", como la corrupción sistémica.
En cualquier caso, el clientelismo se ha interpretado desde un punto de vista funcionalista como una relación entre intermediario/cliente o patrón/cliente, con un contrato informal y asimétrico, que puede llegar a adoptar la forma de complejas redes de intercambio, tal como apuntaba en sus primeros estudios Javier Auyero, uno de los cuales puede consultarse aquí; desde un punto de vista marxista, como un intento de mantener el control de las clases dominantes sobre las clases subalternas; o desde un punto de vista orientado en una dirección más weberiana como el que acabamos de exponer. Lo que enfatiza por su parte el estudio del CIPPEC es que, en el universo estudiado, el clientelismo se traduciría en formas de violencia.
A los que sostienen que la moral es irrelevante en política, quizá no les vendría mal pensar en una máxima del viejo Kant: "obra de tal modo que uses la humanidad, tanto en tu persona como en la persona de cualquier otro, siempre como un fin al mismo tiempo y nunca solamente como un medio". Cabe recordar que muchos de los textos de Kant expresan la rebelión de los ilustrados contra el orden feudal. Y que el dilema que plantea el clientelismo tienen más de un punto de contacto con otro dilema mucho más antiguo: derechos de ciudadanía o vasallaje.
domingo, 15 de marzo de 2009
Democracia delegativa
Pocas aportaciones tan cargadas de sentido a la teoría de la democracia en América Latina como las que ha realizado Guillermo O'Donnell. A él se deben conceptos como el de "estado burocrático -autoritario" para describir las dictaduras de los 70 o el de "democracia delegativa" para describir, entre otras, esta rara avis que son las nuevas democracias latinomericanas nacidas en los 80 y los 90, sometidas a la herencia del autoritarismo, la tentación del caudillismo, el desgarro de la desigualdad social y el azote de la corrupción sistémica. Ambos conceptos han sido luego utilizados y revisados por numerosos politólogos en todas partes.
Su primer estudio sobre la "democracia delegativa" (en inglés) puede leerse aquí. Para los que no conozcan el trabajo de O'Donnell, también pueden leerse (en castellano) sus estudios sobre La irrenunciabilidad del estado de derecho y La accountability horizontal y (en inglés) Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America.
Ante el anuncio de adelantar las elecciones y las expectativas que refleja una reciente encuesta de Gallup, hay varios párrafos de este primer estudio sobre la "democracia delegativa" que llaman la atención. Ahí van las reflexiones de O'Donnell:
1.- Las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato. El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses. Las medidas de gobierno no necesitan guardar ningún parecido con las promesas de su campaña: ¿acaso no fue el presidente autorizado a gobernar como él creía mejor? Puesto que se supone que esta figura paternal ha de tomar a su cuidado el conjunto de la nación, su base política debe ser un movimiento, la superación vibrante del faccionalismo y los conflictos asociados con los partidos. Típicamente, en las democracias delegativas los candidatos presidenciales victoriosos se ven a sí mismos como figuras por encima de los partidos políticos y de los intereses organizados. ¿Cómo podría ser de otra forma tratándose de alguien que se dice, y se cree, la síntesis del conjunto de la nación? Desde esta perspectiva, otras instituciones (los tribunales de justicia y los parlamentos, entre otras) son sólo estorbos que desgraciadamente acompañan a las ventajas domésticas e internacionales resultantes de ser un presidente democráticamente elegido. La accountability ante estas instituciones es vista como un mero impedimento de la plena autoridad que se ha delegado al presidente. [Nota del autor: La accountability es la idea de que los gobernantes están sujetos a la obligación de rendir cuentas de su gestión y responsabilizarse legal y políticamente por ella, no sólo en el momento de las elecciones sino continuamente, frente a diversas organizaciones sociales y públicas. La carencia de una palabra que designe este concepto es todo un símbolo.]
2.- Es necesario ahora analizar lo que diferencia la democracia representativa de su prima delegativa. La representación incluye necesariamente un elemento de delegación: por medio de cierto procedimiento, una colectividad autoriza a ciertos individuos a hablar por ella y, con ciertas salvedades, se compromete a aceptar lo que decida el representante. En consecuencia, la representación y la delegación no son oposiciones polares; no siempre es fácil realizar un corte claro entre el tipo de democracia que se organiza alrededor de la "delegación representativa" y el tipo en que el elemento delegativo eclipsa al representativo. La representación implica accountability: de alguna manera, el representante es responsable por sus acciones ante quienes lo autorizaron a hablar en su nombre. En las democracias institucionalizadas, la accountability no es sólo vertical (es decir, la implicada en el hecho de que periódicamente los gobernantes deben rendir cuentas ante las urnas) sino también horizontal. Ella opera mediante una red de poderes relativamente autónomos (es decir, instituciones) que pueden examinar y cuestionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos. La representación y la accountability conforman la dimensión republicana de la democracia: la existencia y vigencia de una clara distinción entre los intereses públicos y privados de los funcionarios. La accountability vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinión pública, forma parte tanto de la democracia representativa como de la delegativa. Pero la accountability horizontal característica de la democracia representativa no existe o es extremadamente débil en las democracias delegativas. Más aún, puesto que los presidentes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la accountability horizontal como impedimentos contra su "misión", hacen persistentes esfuerzos por trabar su funcionamiento.
3.- El suyo es el gobierno de salvadores de la patria. Esto conduce a un estilo mágico de hacer política. El "mandato" delegativo supuestamente conferido por la mayoría, una firme voluntad política y el conocimiento técnico deberían bastar para que el salvador cumpla su misión: los "paquetes" se deducen como un corolario. Cuanto más prolongada y profunda es una crisis y cuanto menor es la expectativa de que el gobierno podrá paliarla, más racional resulta para todos los involucrados actuar: 1) de un modo altamente desagregado, especialmente en relación con las agencias estatales que pueden contribuir a aliviar las consecuencias de la crisis para un grupo o sector específico (de esta manera debilitando y corrompiendo aún más el aparato estatal); 2) con horizontes de tiempo extremadamente cortos, y 3) con la suposición de que todos los demás harán lo mismo. En pocas palabras, queda montada una lucha generalizada por conseguir ventajas de corto plazo. Este dilema de prisionero es exactamente lo opuesto de las condiciones que contribuyen a fortalecer las instituciones democráticas por un lado y a encontrar vías razonablemente efectivas de encarar los problemas nacionales más acuciantes.
4.- Todos los gobiernos quieren conservar un mayoritario apoyo popular y casi siempre los políticos quieren ser reelectos. Sólo si los dilemas recién descriptos pudieran ser resueltos dentro del breve plazo de un mandato presidencial el éxito en las urnas sería un triunfo en lugar de una condena. ¿Cómo ganar una elección y cómo, una vez electo, gobernar en este tipo se situación? La respuesta más obvia (y destructiva en términos de la construcción de la confianza pública necesaria para la consolidación de la democracia) es diciendo una cosa durante la campaña y haciendo lo contrario una vez en el gobierno.
5.- Si consideramos que la lógica de la delegación también significa que el ejecutivo no hace nada para fortalecer al poder judicial, la consiguiente ausencia de instituciones efectivas y autónomas coloca sobre el presidente enorme, si no exclusiva, responsabilidad por la situación del país. Recordemos que el típico presidente de una democracia delegativa ha ganado las elecciones prometiendo salvar al país sin mayores costos para nadie, pero al poco tiempo apuesta el destino de su gobierno a medidas que acarrean grandes costos para muchos sectores de la población. Esto resulta en una gestión gubernamental marcada por momentos de desesperación: el salto de la popularidad a la demonización de su persona y su gobierno puede ser tan súbito como dramático. El resultado es una curiosa mezcla de omnipotencia e impotencia. La omnipotencia comienza con la espectacular sanción de los primeros paquetes y prosigue con la avalancha de decisiones destinadas a complementar esos paquetes e, inevitablemente, corregir sus múltiples consecuencias no deseadas. Esto acentúa las tendencias antiinstitucionales de las democracias delegativas y ratifica tradiciones de fuerte personalización y concentración del poder en el ejecutivo. El otro lado de la moneda es una aguda dificultad para transformar esas decisiones en regulaciones efectivas de la vida social.
6.- Por añadidura, la exclusión de los partidos y el Congreso de esas trascendentales decisiones genera varias consecuencias muy negativas. Primero, cuando el ejecutivo, final e inevitablemente, necesita apoyo legislativo para proseguir sus políticas, suele encontrar un Congreso resentido que no se siente responsable por políticas en cuyo diseño no intervino. Segundo el Congreso se debilita aún más por su reacción hostil y distante frente al ejecutivo, combinada con las públicas condenas del ejecutivo por la "irresponsabilidad" de aquél. Tercero, estas disputas promueven una aguda caída del prestigio de todos (el presidente, el Congreso, los partidos y los políticos en general) como lo muestran abundantemente numerosas encuestas de opinión en muchos países latinoamericanos [...] Finalmente, la debilidad institucional resultante restringe aún más las posibilidades de hallar otra solución mágica cuando fracasan los paquetes: el pacto socioeconómico.
O'Donnell publicó lo que antecede en 1992. Tenía entonces en mente las transiciones democráticas latinoamericanas y de los países del antiguo bloque soviético. Pero parece encajar asombrosomente en el presente, diecisiete años después.
Su primer estudio sobre la "democracia delegativa" (en inglés) puede leerse aquí. Para los que no conozcan el trabajo de O'Donnell, también pueden leerse (en castellano) sus estudios sobre La irrenunciabilidad del estado de derecho y La accountability horizontal y (en inglés) Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America.
Ante el anuncio de adelantar las elecciones y las expectativas que refleja una reciente encuesta de Gallup, hay varios párrafos de este primer estudio sobre la "democracia delegativa" que llaman la atención. Ahí van las reflexiones de O'Donnell:
1.- Las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato. El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses. Las medidas de gobierno no necesitan guardar ningún parecido con las promesas de su campaña: ¿acaso no fue el presidente autorizado a gobernar como él creía mejor? Puesto que se supone que esta figura paternal ha de tomar a su cuidado el conjunto de la nación, su base política debe ser un movimiento, la superación vibrante del faccionalismo y los conflictos asociados con los partidos. Típicamente, en las democracias delegativas los candidatos presidenciales victoriosos se ven a sí mismos como figuras por encima de los partidos políticos y de los intereses organizados. ¿Cómo podría ser de otra forma tratándose de alguien que se dice, y se cree, la síntesis del conjunto de la nación? Desde esta perspectiva, otras instituciones (los tribunales de justicia y los parlamentos, entre otras) son sólo estorbos que desgraciadamente acompañan a las ventajas domésticas e internacionales resultantes de ser un presidente democráticamente elegido. La accountability ante estas instituciones es vista como un mero impedimento de la plena autoridad que se ha delegado al presidente. [Nota del autor: La accountability es la idea de que los gobernantes están sujetos a la obligación de rendir cuentas de su gestión y responsabilizarse legal y políticamente por ella, no sólo en el momento de las elecciones sino continuamente, frente a diversas organizaciones sociales y públicas. La carencia de una palabra que designe este concepto es todo un símbolo.]
2.- Es necesario ahora analizar lo que diferencia la democracia representativa de su prima delegativa. La representación incluye necesariamente un elemento de delegación: por medio de cierto procedimiento, una colectividad autoriza a ciertos individuos a hablar por ella y, con ciertas salvedades, se compromete a aceptar lo que decida el representante. En consecuencia, la representación y la delegación no son oposiciones polares; no siempre es fácil realizar un corte claro entre el tipo de democracia que se organiza alrededor de la "delegación representativa" y el tipo en que el elemento delegativo eclipsa al representativo. La representación implica accountability: de alguna manera, el representante es responsable por sus acciones ante quienes lo autorizaron a hablar en su nombre. En las democracias institucionalizadas, la accountability no es sólo vertical (es decir, la implicada en el hecho de que periódicamente los gobernantes deben rendir cuentas ante las urnas) sino también horizontal. Ella opera mediante una red de poderes relativamente autónomos (es decir, instituciones) que pueden examinar y cuestionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos. La representación y la accountability conforman la dimensión republicana de la democracia: la existencia y vigencia de una clara distinción entre los intereses públicos y privados de los funcionarios. La accountability vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinión pública, forma parte tanto de la democracia representativa como de la delegativa. Pero la accountability horizontal característica de la democracia representativa no existe o es extremadamente débil en las democracias delegativas. Más aún, puesto que los presidentes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la accountability horizontal como impedimentos contra su "misión", hacen persistentes esfuerzos por trabar su funcionamiento.
3.- El suyo es el gobierno de salvadores de la patria. Esto conduce a un estilo mágico de hacer política. El "mandato" delegativo supuestamente conferido por la mayoría, una firme voluntad política y el conocimiento técnico deberían bastar para que el salvador cumpla su misión: los "paquetes" se deducen como un corolario. Cuanto más prolongada y profunda es una crisis y cuanto menor es la expectativa de que el gobierno podrá paliarla, más racional resulta para todos los involucrados actuar: 1) de un modo altamente desagregado, especialmente en relación con las agencias estatales que pueden contribuir a aliviar las consecuencias de la crisis para un grupo o sector específico (de esta manera debilitando y corrompiendo aún más el aparato estatal); 2) con horizontes de tiempo extremadamente cortos, y 3) con la suposición de que todos los demás harán lo mismo. En pocas palabras, queda montada una lucha generalizada por conseguir ventajas de corto plazo. Este dilema de prisionero es exactamente lo opuesto de las condiciones que contribuyen a fortalecer las instituciones democráticas por un lado y a encontrar vías razonablemente efectivas de encarar los problemas nacionales más acuciantes.
4.- Todos los gobiernos quieren conservar un mayoritario apoyo popular y casi siempre los políticos quieren ser reelectos. Sólo si los dilemas recién descriptos pudieran ser resueltos dentro del breve plazo de un mandato presidencial el éxito en las urnas sería un triunfo en lugar de una condena. ¿Cómo ganar una elección y cómo, una vez electo, gobernar en este tipo se situación? La respuesta más obvia (y destructiva en términos de la construcción de la confianza pública necesaria para la consolidación de la democracia) es diciendo una cosa durante la campaña y haciendo lo contrario una vez en el gobierno.
5.- Si consideramos que la lógica de la delegación también significa que el ejecutivo no hace nada para fortalecer al poder judicial, la consiguiente ausencia de instituciones efectivas y autónomas coloca sobre el presidente enorme, si no exclusiva, responsabilidad por la situación del país. Recordemos que el típico presidente de una democracia delegativa ha ganado las elecciones prometiendo salvar al país sin mayores costos para nadie, pero al poco tiempo apuesta el destino de su gobierno a medidas que acarrean grandes costos para muchos sectores de la población. Esto resulta en una gestión gubernamental marcada por momentos de desesperación: el salto de la popularidad a la demonización de su persona y su gobierno puede ser tan súbito como dramático. El resultado es una curiosa mezcla de omnipotencia e impotencia. La omnipotencia comienza con la espectacular sanción de los primeros paquetes y prosigue con la avalancha de decisiones destinadas a complementar esos paquetes e, inevitablemente, corregir sus múltiples consecuencias no deseadas. Esto acentúa las tendencias antiinstitucionales de las democracias delegativas y ratifica tradiciones de fuerte personalización y concentración del poder en el ejecutivo. El otro lado de la moneda es una aguda dificultad para transformar esas decisiones en regulaciones efectivas de la vida social.
6.- Por añadidura, la exclusión de los partidos y el Congreso de esas trascendentales decisiones genera varias consecuencias muy negativas. Primero, cuando el ejecutivo, final e inevitablemente, necesita apoyo legislativo para proseguir sus políticas, suele encontrar un Congreso resentido que no se siente responsable por políticas en cuyo diseño no intervino. Segundo el Congreso se debilita aún más por su reacción hostil y distante frente al ejecutivo, combinada con las públicas condenas del ejecutivo por la "irresponsabilidad" de aquél. Tercero, estas disputas promueven una aguda caída del prestigio de todos (el presidente, el Congreso, los partidos y los políticos en general) como lo muestran abundantemente numerosas encuestas de opinión en muchos países latinoamericanos [...] Finalmente, la debilidad institucional resultante restringe aún más las posibilidades de hallar otra solución mágica cuando fracasan los paquetes: el pacto socioeconómico.
O'Donnell publicó lo que antecede en 1992. Tenía entonces en mente las transiciones democráticas latinoamericanas y de los países del antiguo bloque soviético. Pero parece encajar asombrosomente en el presente, diecisiete años después.
viernes, 13 de marzo de 2009
¿Se equivocó Gordon Brown?
El Institute for Fiscal Studies de Londres es uno de los think-thanks dedicados a la relación entre política fiscal y bienestar social más antiguos del Reino Unido y probablemente el más prestigioso. Creado a fines de de la década de 1960, ha tenido una notable influencia desde entonces en el ámbito del análisis y las propuestas de política tributaria. Un estudio dado a conocer recientemente por el IFS analiza el impacto de la reducción transitoria de la alícuota normal del IVA del 17’5% al 15% durante 13 meses, como parte del paquete de estímulo fiscal aprobado hace pocos meses por el gobierno de Gordon Brown.
Pese al sarcasmo de Sarkozy, el estudio de Thomas Crossley, Hamish Low y Matthew Wakefield sostiene que podría tener un impacto más positivo incluso que el esperado por Brown. Los autores razonan que el mecanismo principal por el que debe de considerarse el impacto en este caso, asumiendo que la reducción se traslade a precios, no es el aumento del poder adquisitivo, sino el efecto de sustitución entre consumo presente y consumo futuro como respuesta al cambio de precios relativos, operando de manera similar al efecto sobre el consumo privado que tiene una reducción de la tasa de interés. Y justifican la medida en el entorno actual de severas restricciones crediticias. Los argumentos (y oportunos caveats) pueden leerse acá.
Sin embargo, llama la atención que, de acuerdo con otro estudio del mismo IFS sobre efectos distributivos de los cambios impositivos en el presupuesto 2008, esta reducción transitoria sea regresiva, ya que representa un beneficio mayor para el decil más rico de la población que el más pobre. La razón es que los alimentos o la ropa infantil ya están exentos, y que ya se aplica una alícuota reducida al consumo de energía por debajo de determinado nivel.
El dato a retener por parte de los no economistas sería que la reducción transitoria de la alícuota normal de IVA en el Reino Unido tiene un sentido muy distinto de la diferenciación permanente de alícuotas para alimentos y otros productos de primera necesidad o la reducción permanente de la alícuota normal para reequilibrar los efectos distributivos del sistema tributario en su conjunto, que serían los dos propuestas que se han planteado en Argentina desde distintos ámbitos.
¿Se equivocó Brown? ¿O podrían acertar Crossley, Low y Wakefield?
Pese al sarcasmo de Sarkozy, el estudio de Thomas Crossley, Hamish Low y Matthew Wakefield sostiene que podría tener un impacto más positivo incluso que el esperado por Brown. Los autores razonan que el mecanismo principal por el que debe de considerarse el impacto en este caso, asumiendo que la reducción se traslade a precios, no es el aumento del poder adquisitivo, sino el efecto de sustitución entre consumo presente y consumo futuro como respuesta al cambio de precios relativos, operando de manera similar al efecto sobre el consumo privado que tiene una reducción de la tasa de interés. Y justifican la medida en el entorno actual de severas restricciones crediticias. Los argumentos (y oportunos caveats) pueden leerse acá.
Sin embargo, llama la atención que, de acuerdo con otro estudio del mismo IFS sobre efectos distributivos de los cambios impositivos en el presupuesto 2008, esta reducción transitoria sea regresiva, ya que representa un beneficio mayor para el decil más rico de la población que el más pobre. La razón es que los alimentos o la ropa infantil ya están exentos, y que ya se aplica una alícuota reducida al consumo de energía por debajo de determinado nivel.
El dato a retener por parte de los no economistas sería que la reducción transitoria de la alícuota normal de IVA en el Reino Unido tiene un sentido muy distinto de la diferenciación permanente de alícuotas para alimentos y otros productos de primera necesidad o la reducción permanente de la alícuota normal para reequilibrar los efectos distributivos del sistema tributario en su conjunto, que serían los dos propuestas que se han planteado en Argentina desde distintos ámbitos.
¿Se equivocó Brown? ¿O podrían acertar Crossley, Low y Wakefield?
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