domingo, 15 de marzo de 2009

Democracia delegativa

Pocas aportaciones tan cargadas de sentido a la teoría de la democracia en América Latina como las que ha realizado Guillermo O'Donnell. A él se deben conceptos como el de "estado burocrático -autoritario" para describir las dictaduras de los 70 o el de "democracia delegativa" para describir, entre otras, esta rara avis que son las nuevas democracias latinomericanas nacidas en los 80 y los 90, sometidas a la herencia del autoritarismo, la tentación del caudillismo, el desgarro de la desigualdad social y el azote de la corrupción sistémica. Ambos conceptos han sido luego utilizados y revisados por numerosos politólogos en todas partes.

Su primer estudio sobre la "democracia delegativa" (en inglés) puede leerse
aquí. Para los que no conozcan el trabajo de O'Donnell, también pueden leerse (en castellano) sus estudios sobre La irrenunciabilidad del estado de derecho y La accountability horizontal y (en inglés) Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America.

Ante el anuncio de
adelantar las elecciones y las expectativas que refleja una reciente encuesta de Gallup, hay varios párrafos de este primer estudio sobre la "democracia delegativa" que llaman la atención. Ahí van las reflexiones de O'Donnell:

1.- Las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato. El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses. Las medidas de gobierno no necesitan guardar ningún parecido con las promesas de su campaña: ¿acaso no fue el presidente autorizado a gobernar como él creía mejor? Puesto que se supone que esta figura paternal ha de tomar a su cuidado el conjunto de la nación, su base política debe ser un movimiento, la superación vibrante del faccionalismo y los conflictos asociados con los partidos. Típicamente, en las democracias delegativas los candidatos presidenciales victoriosos se ven a sí mismos como figuras por encima de los partidos políticos y de los intereses organizados. ¿Cómo podría ser de otra forma tratándose de alguien que se dice, y se cree, la síntesis del conjunto de la nación? Desde esta perspectiva, otras instituciones (los tribunales de justicia y los parlamentos, entre otras) son sólo estorbos que desgraciadamente acompañan a las ventajas domésticas e internacionales resultantes de ser un presidente democráticamente elegido. La accountability ante estas instituciones es vista como un mero impedimento de la plena autoridad que se ha delegado al presidente. [Nota del autor: La accountability es la idea de que los gobernantes están sujetos a la obligación de rendir cuentas de su gestión y responsabilizarse legal y políticamente por ella, no sólo en el momento de las elecciones sino continuamente, frente a diversas organizaciones sociales y públicas. La carencia de una palabra que designe este concepto es todo un símbolo.]

2.- Es necesario ahora analizar lo que diferencia la democracia representativa de su prima delegativa. La representación incluye necesariamente un elemento de delegación: por medio de cierto procedimiento, una colectividad autoriza a ciertos individuos a hablar por ella y, con ciertas salvedades, se compromete a aceptar lo que decida el representante. En consecuencia, la representación y la delegación no son oposiciones polares; no siempre es fácil realizar un corte claro entre el tipo de democracia que se organiza alrededor de la "delegación representativa" y el tipo en que el elemento delegativo eclipsa al representativo. La representación implica accountability: de alguna manera, el representante es responsable por sus acciones ante quienes lo autorizaron a hablar en su nombre. En las democracias institucionalizadas, la accountability no es sólo vertical (es decir, la implicada en el hecho de que periódicamente los gobernantes deben rendir cuentas ante las urnas) sino también horizontal. Ella opera mediante una red de poderes relativamente autónomos (es decir, instituciones) que pueden examinar y cuestionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos. La representación y la accountability conforman la dimensión republicana de la democracia: la existencia y vigencia de una clara distinción entre los intereses públicos y privados de los funcionarios. La accountability vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinión pública, forma parte tanto de la democracia representativa como de la delegativa. Pero la accountability horizontal característica de la democracia representativa no existe o es extremadamente débil en las democracias delegativas. Más aún, puesto que los presidentes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la accountability horizontal como impedimentos contra su "misión", hacen persistentes esfuerzos por trabar su funcionamiento.

3.- El suyo es el gobierno de salvadores de la patria. Esto conduce a un estilo mágico de hacer política. El "mandato" delegativo supuestamente conferido por la mayoría, una firme voluntad política y el conocimiento técnico deberían bastar para que el salvador cumpla su misión: los "paquetes" se deducen como un corolario. Cuanto más prolongada y profunda es una crisis y cuanto menor es la expectativa de que el gobierno podrá paliarla, más racional resulta para todos los involucrados actuar: 1) de un modo altamente desagregado, especialmente en relación con las agencias estatales que pueden contribuir a aliviar las consecuencias de la crisis para un grupo o sector específico (de esta manera debilitando y corrompiendo aún más el aparato estatal); 2) con horizontes de tiempo extremadamente cortos, y 3) con la suposición de que todos los demás harán lo mismo. En pocas palabras, queda montada una lucha generalizada por conseguir ventajas de corto plazo. Este dilema de prisionero es exactamente lo opuesto de las condiciones que contribuyen a fortalecer las instituciones democráticas por un lado y a encontrar vías razonablemente efectivas de encarar los problemas nacionales más acuciantes.

4.- Todos los gobiernos quieren conservar un mayoritario apoyo popular y casi siempre los políticos quieren ser reelectos. Sólo si los dilemas recién descriptos pudieran ser resueltos dentro del breve plazo de un mandato presidencial el éxito en las urnas sería un triunfo en lugar de una condena. ¿Cómo ganar una elección y cómo, una vez electo, gobernar en este tipo se situación? La respuesta más obvia (y destructiva en términos de la construcción de la confianza pública necesaria para la consolidación de la democracia) es diciendo una cosa durante la campaña y haciendo lo contrario una vez en el gobierno.

5.- Si consideramos que la lógica de la delegación también significa que el ejecutivo no hace nada para fortalecer al poder judicial, la consiguiente ausencia de instituciones efectivas y autónomas coloca sobre el presidente enorme, si no exclusiva, responsabilidad por la situación del país. Recordemos que el típico presidente de una democracia delegativa ha ganado las elecciones prometiendo salvar al país sin mayores costos para nadie, pero al poco tiempo apuesta el destino de su gobierno a medidas que acarrean grandes costos para muchos sectores de la población. Esto resulta en una gestión gubernamental marcada por momentos de desesperación: el salto de la popularidad a la demonización de su persona y su gobierno puede ser tan súbito como dramático. El resultado es una curiosa mezcla de omnipotencia e impotencia. La omnipotencia comienza con la espectacular sanción de los primeros paquetes y prosigue con la avalancha de decisiones destinadas a complementar esos paquetes e, inevitablemente, corregir sus múltiples consecuencias no deseadas. Esto acentúa las tendencias antiinstitucionales de las democracias delegativas y ratifica tradiciones de fuerte personalización y concentración del poder en el ejecutivo. El otro lado de la moneda es una aguda dificultad para transformar esas decisiones en regulaciones efectivas de la vida social.

6.- Por añadidura, la exclusión de los partidos y el Congreso de esas trascendentales decisiones genera varias consecuencias muy negativas. Primero, cuando el ejecutivo, final e inevitablemente, necesita apoyo legislativo para proseguir sus políticas, suele encontrar un Congreso resentido que no se siente responsable por políticas en cuyo diseño no intervino. Segundo el Congreso se debilita aún más por su reacción hostil y distante frente al ejecutivo, combinada con las públicas condenas del ejecutivo por la "irresponsabilidad" de aquél. Tercero, estas disputas promueven una aguda caída del prestigio de todos (el presidente, el Congreso, los partidos y los políticos en general) como lo muestran abundantemente numerosas encuestas de opinión en muchos países latinoamericanos [...] Finalmente, la debilidad institucional resultante restringe aún más las posibilidades de hallar otra solución mágica cuando fracasan los paquetes: el pacto socioeconómico.


O'Donnell publicó lo que antecede en 1992. Tenía entonces en mente las transiciones democráticas latinoamericanas y de los países del antiguo bloque soviético. Pero parece encajar asombrosomente en el presente, diecisiete años después.

20 comentarios:

guillermo dijo...

Loro, la ventaja horaria del hemisferio Norte (Ana C. debe estar durmiendo todavia) me permite el honor del primer comentario. Gracias por un posting lúcido y constructivo: valió la pena esperar. El tema de su posting es, por lejos, el principal problema de la democracia argentina. Los otros son casi todos circunstanciales.

Lo de accountability y las palabras que los idiomas crean porque las necesitan, y lo que eso revela de la cultura, es un tema que me interesa desde hace mucho, cuando me dí cuenta que en ingles no existe la palabra 'estrenar' con respecto a ropa. En hechos de la cultura inglesa mas relevantes al posting, aquí el control institucional del poder político pasa fundamentalmente por 4 filtros: el Poder Judicial como ultima instancia, el Parlamento y particularmente la Camara de los Lores, el Civil Service (la administracion publica) y los comités parlamentarios sobre temas, que monitorean distintas areas de gobierno. Estos últimos son 'politicos' porque son parte de los Comunes, y por lo tanto la mayoría parlamentaria se refleja en el número de miembros de cada partido en el comité. Pero fiscalizan.

El Civil Service ha sido bastante debilitado por Thatcher y Blair en cuanto a su influencia sobre actos de gobierno, pero sigue siendo importante. Ud menciona los horizontes espectacularmente cortos de los gobiernos delegativos. Vistos desde aquí, los tiempos de gobierno argentino asombran: dos semanas para privatizar las AFJP, plan de obras públicas para influir en las elecciones de Octubre anunciado en Marzo. Ni siquiera un bebé se hace tan rápido, y solo hacen falta dos personas. Para proyectos mas largos, es indispensable el apoyo y aporte de la administracion pública que va a seguir llevando adelante el proyecto cuando el gobierno que lo originó se haya ido. En Argentina nadie gobierna para cuando haya dejado el poder.

Lo interesante de los controles que le menciono es que, en los tres casos (Poder Judicial, Lores, Civil Service) no son elegidos por voto popular, y la duración de los integrantes en el cargo es indefinida. Yo creo que eso es buena cosa porque los independiza del ajetreo político. Pero puede ser que me haya pasado lo que decian de los ingleses que iban a la India y, al cabo de los años, defendían el interés local antes que el colonial: ‘He’s gone native.’ Que yo sepa el Poder Judicial no es votado en ningún lado, pero me interesaría saber como se lleva a cabo el control en otros sistemas. En USA por ejemplo los comités del Congreso muerden mas fuerte que aquí.

No nos haga esperar demasiado hasta el próximo posting.

Ana C. dijo...

Hace tiempo que tenía ganas que un artículo como éste apareciera en Finanzas Públicas, pero nunca me animé a escribirlo yo por respeto a la ciencia política.

Es llamativo que uno de los mejores politólogos del mundo sea argentino y que sus ideas hayan tenido tan poca influencia en nuestro país. ¿Será por eso de que nadie es profeta en su tierra?

¿Por qué los politólogos argentinos que escriben en blogs, salvo excepciones, no hablan de estas cosas?

Anónimo dijo...

Por fin aportes que generan valor. Ta estaba por dejar de pasar por este Blog.

Estudiante crónica dijo...

O Donnell es brillante, siempre vale la pena leerlo.

Guillermo, Loro de JS: yo no le daria mucha bola a que no hay una palabra para "accountability" en castellano: no creo que el problema tenga la misma dimension (o exista por igual) en Espanha, en Chile, en Argentina y en Mexico, para dar ejemplos disimiles, y la palabra no existe en ninguno de los cuatro paises.

Ana C: O Donnell se estudia MUCHO en la carrera de C. Politica de la UBA ( y por lo que se, en otras universidades). que haya mas abogados y economistas que politologos en el gobierno es otro problema.

Guillermo: nada menos accountable que los Lords, y por eso la reforma de Blair (que igual se quedo corta): eran hereditarios, ahora son vitalicios, y ademas, no pueden votar leyes impositivas, no me parece un buen ejemplo.

guillermo dijo...

Justamente esa es la paradoja que menciono: tanto bajo Thatcher como Blair, que gobernaron con mayorias absolutas en los Comunes, el control mas efectivo al Primer Ministro vino de los Lords y la Justicia, ninguno de los dos electos o limitados en tiempo en su mandato. No estoy advocando eso como sistema para Argentina, pero cuando las instituciones son fuertes, parte de su fortaleza es ser independientes de presiones politicas del lider del gobierno. Un lord hereditario o vitalicio no esta sujeto a la misma presion al votar que alguien que es parte de la maquinaria partidaria, y depende de ella para ser reelegido. No suena muy democratico y posiblemente no lo sea, pero aqui funciona bastante bien. Una Camara de los Lores armada por Menem seria una de las Pinturas Negras de Goya. En cuanto a que no controlen impuestos, eso es integral al sistema. No taxation without representation fue parte esencial del conflicto de la Guerra Civil y Cromwell, aparte de la religion. Para decidir sobre impuestos hay que ser elegido.

Kaloma dijo...

Compacto, preciso, claro.
Muy bueno Loro
Saludos cordiales

El del 0.33% dijo...

Muy bueno, Parrot. Conseguiste que lea un artículo entero de ciencia política sin que me aburra en el medio.

Saludos,

chubutense dijo...

Loro, felicitaciones por sus primeros dos post, realmente muy interesantes. Esta idea de democracia delegada describe muy bien la situación en Colombia o Venezuela. Afortunadamente, es inaplicable a la experiencia argentina de los últimos años.

Anónimo dijo...

Chubutense,

Estimo que ud piensa que Nestor y Cristina nos han "salvado" de estos excesos al "refundar" la republica , al sacarnos del "infierno" ya que ellos han sido los mejores "interprestes" de la voluntad popular a traves de paquetes que han mejorado notablemente la calidad institucional argentina.

Un saludo,

Peca.

guillermo dijo...

Chubutense, me parece que cada uno lee distinto según el punto de vista. A mí, como dice el Loro de John Silver, me sorprende el grado de clarividencia con respecto a lo que vino despues. No dicho por el Loro, con la forma actual de la democracia en Argentina.

En cuanto a nuestro diálogo sobre racismo y clasismo en Argentina en el post de Ana C. sobre el libro de Wilkinson y Pickett, de vuelta es una cuestion de punto de vista. Para vos el comentario de d’Elía a Peña era humorístico, para mi no, pero el personaje de d’Elía no me es tan familiar como a vos. En cuanto a la implicación de que me molesta menos lo que dice Peña que d’Elía, o piquete blanco que piquete negro, es tu interpretación, no lo que pienso. Por lo que sé de Peña, es un personaje de show-business, no un periodista en serio, cuya herramienta de trabajo es el viejo verso de espantar a los burgueses. Aunque fuera un periodista en serio, no me parece comparable una barbaridad dicha por un personaje de farándula que vive de hacer escándalo a una dicha por un miembro del gobierno. Si el discurso clasista/racista no fue iniciado por el gobierno, jamás desautorizó lo que dijeron en ese estilo gente muy cercana al gobierno, siempre puesta en primera fila de cuanto palco oficial había. Y hay una enorme diferencia entre discurso hecho desde la calle, y discurso hecho desde el poder. Por eso es que me importa mas lo que dice d’Elía que lo que diga Peña - no porque simpatice con sus barbaridades.

Anónimo dijo...

estimado loro, saludos por la participación en el blog. déjeme decirle que últimamente el gran politólogo argentino no me cae muy bien. eso que dice ahí sobre la democracia no me parece que tenga mayor diferencia con lo que, en su tiempo, decían, por ej., un ravignani o un romero (p.). y me pregunto que pasaría si las ignaras masas decidieran construir una democracia a su manera: ¿que harían los integrantes de la universidad estatal con la "alta educación" que les fue brindada"? ojalá que no lo mismo que hicieron en otra época. por otra parte, en sus intrincadas elaboraciones del estado y la democracia, o´donnell parece que olvidó lo que decía hace tiempo (pero no tanto) del estado: que el “estado es, originaria y constitutivamente, una parte, o más propiamente, un aspecto” de las relaciones sociales de producción capitalistas. Más aún: “el estado capitalista es garante y organizador de las relaciones sociales capitalistas y, por lo tanto, de la dominación que ellas concretan”. si se piensa al estado así, la relación entre estado y democracia es vidriosa. y lo que me extraña de o´donnell es que justamente ese aspecto de su (antigua) teoría del estado no haya sido combinada con la cuestión democrática.
buéh, esto está muy largo. saludos otra vez.

chubutense dijo...

Guillermo, no cambiemos de foco el hilo con nuestras eternas discusiones! le contesto allá

chubutense dijo...

Peca, eeehh, no, la verdad que no ¿por que lo pregunta?

chubutense dijo...

Peca, lo único que diría en el sentido que usted sugiere es que la renovación de la CSJ (nombrada por el poder legislativo por propuesta del PEN y objeto de las correspondientes debates) favorece ese "acuntabli" que reclama don Guillermo. Y hasta les ha dado un par de dolores de cabeza a los K.

Anónimo dijo...

Chubutense,

Muy bien, ahora visto los resultados, se dedicaron a modificar el sistema de nominacion de los jueces de la CSJN, ni bien se vieron los resultados. Por otro lado han sido dolores de cabeza menores. Incluso a Menem la corte le provocó problemas.

A lo que me refiero, (y no creo que sea exclusivo de los Kirchner), es que en la Argentina el "acuntabli" no le interesa mucho a la sociedad. O mejor dicho no le interesa tantoa un sector mayoritario como otros valores, objetivos o principios.

Mucha gente que apoyaba al libre mercado, en general miraba para el otro con Menem, o lo votaba en ultima instancia porque era lo más parecido a sus principios. Lo mismo sucede ahora con aquellos que se denominan nac&pop y lo mismo con los socialdemocratas en la epoca de Alfonsin. Por supuesto este fenomeno es mundial, al fin y al cabo fueron los democratas lo que impusaron la investigacion de Watergate , pero llega un momento que los propios partidarios son los que deberian ponerle el limite al gobernante. Al final fueron los conservadores democratas y los republicanos los que le bajaron el pulgar a Nixon. Hubiera sido interesante que las criticas a la valija de Antonini hubieran venido de los propios kirchneristas (aca reemplazar valijas y kirchneristas como corresponda a cada caso), pero evidentemente en nuestro devenir politico no hemos llegado a esa situacion, por lo menos por ahora.

Peca

Unidad de la Izquierda dijo...

Excelente post, me da tristeza que describa tan bien como sigue funcionando la democracia argentina hasta el día de hoy.
Pero en realidad quería dejarle un mensaje a los economistas ¿después de la elecciones (Junio)? ¿Se viene la madre de todas las devaluaciones si o no?
Saludos

Arouet dijo...

Excelente post Loro. Felicitaciones tardías por la incorporación, este blog se me está haciendo un vicio

Ana C. dijo...

Siga enviciado, Arouet, que también lo tenemos en la mira con vistas a su incorporación.

el loro de john silver dijo...

Estudiante crónica, la nota es del propio O'Donnell. Lo que pone de relieve O'Donnell es la ausencia de la noción de responsabilidad política y legal del poder ejecutivo en muchas de las nuevas democracias latinoamericanas, de tal manera que no hay ni siquiera una jerga para hablar de eso. Aunque se exprese lingüísticamente con fórmulas diversas, eso no está ausente en una democracia parlamentaria como la española, por ejemplo, donde existe una recurrente (y muy precisa) polémica sobre el problema de la responsabilidad política del gobierno (o sus integrantes) y sus límites. Pero eso no forma parte del lenguaje político corriente en Argentina. El concepto de accountability horizontal es la traslación en algunas corrientes de la teoría política anglosajona de todo lo que comporta la noción de responsabilidad del poder ejecutivo dentro del estado de derecho en otras tradiciones: el principio de legalidad, la separación de poderes, el equilibrio entre poderes con su correspondiente sistema de frenos y contrapesos, como el control parlamentario del ejecutivo y la revisión de los actos de gobierno por parte de los órganos de control, etcétera. Cada vez se usa más la expresión “rendición de cuentas” para traducirlo, pero me parece que restringe la amplitud del término original.

Guillermo (y Estudiante crónica), gracias por toda la información sobre el sistema británico. Siempre me dejó un tanto perplejo su funcionamiento basada en el derecho consuetudinario, sin una constitución escrita que ordene de manera explícita el sistema político. Quizá eso explique la larga supervivencia de algunos anacronismos. De todos modos, coincido con Guillermo que, para que las instituciones democráticas funcionen, se requiere una cultura democrática extendida tanto en la élite política como en amplios sectores de la sociedad.

Chubutense, el sistema político en Argentina es un ejemplo prototípico de democracia delegativa desde fines del alfonsinismo. Este carácter delegativo se agravó durante el menemismo y todavía más a partir del 2002, con la cesión de poderes parlamentarios y se ha visto reforzado desde entonces por acciones que degradan constantemente la institucionalidad democrática. Néstor Kirchner gobernó con decretos de necesidad y urgencia, y la ley de emergencia económica del 2002 se prorrogó a fines del año pasado hasta diciembre del 2009, para sólo referirnos a algunos aspectos legales del problema, que son apenas la punta del iceberg. Me remito al mismo O'Donnell en una entrevista en La Nación publicada en el 2007 donde reflexionaba al respecto:

"Este tipo de gobiernos delegativos y decisionistas tienen una característica muy peligrosa: cuando vienen épocas de vacas flacas, que inevitablemente vienen, no tienen soporte institucional. Es decir: no hay un conjunto de instituciones con poder, recursos y prestigio, para que el país ande bien y con capacidad de contención. La tarea de erosión institucional emprendida provoca que no haya red. Esta carencia tiende a provocar desplomes drásticos."

Peca, entiendo que su primer comentario era irónico. Nadie refundó nada. Que yo sepa, sigue vigente el ordenamiento jurídico-político de la Constitución del 94. Pero lo cierto es que la Constitución parece cada vez más una cáscara vacía. No sólo desde el punto de vista de lo que afecta propiamente a las instituciones. Sólo hay que leer los pactos internacionales y el catálogo de derechos económicos, sociales y ambientales incorporados al texto constitucional para darse cuenta del abismo que separa el texto de la realidad.

Ana C., gracias por el link. Creo que una de las razones por las que algunos politólogos no se preocupan al respecto (sólo algunos) es porque hay una tendencia a no considerar los problemas normativos de la democracia ni los efectos sociales que conllevan determinados esquemas institucionales , formales o informales, y las prácticas que las acompañan. En contra de la tradición filosófica que dio origen a la noción moderna de democracia a partir del siglo XVIII, que tendía a contemplarla bajo aspectos sustantivos y la conectaba con los derechos de ciudadanía y teorizaciones sociales más amplias, prima un enfoque reductivista. Me parece que el problema de cómo debería funcionar una “democracia” merecedora de tal nombre es tan importante como la descripción de cómo funcionan realmente los regímenes que adjetivamos hoy de “democráticos”. Por otra parte, creo que los peligros de la tiranía de la mayoría y del despotismo de cualquier clase dirigente de los que hablaba Mill son muy reales. Nunca basta con elecciones y pluripartidismo.

El del 0'33%, me alegra, pensé en usted.

Unidad de la izquierda, siento la misma tristeza. Sobre la devaluación, no sé lo que tiene en mente Néstor Kirchner. Pero puede leer este post acá que representa un punto de vista extendido:

http://lacienciamaldita.
blogspot.com/2009/03/
donde-rollo-se-declara-
presidente-del.html

mariela dijo...

hola soy una estudiante y llegue hasta aqui buscando informacion sobre el concepto de o donnell de "democracia delegativa". la verdad que me sirvio muchisimo. muchas gracias por el aporte.