Elecciones y democracia

Existen muchas formas desde las cuales contemplar el actual proceso electoral y el funcionamiento de la democracia en Argentina. Les propongo un ejercicio de imaginación.

Desde la década de 1950, una de las aproximaciones de la literatura politólógica sobre la toma de decisiones en una democracia (o, como dice Dahl en una dirección mucho más restrictiva, una poliarquía) es el modelo conocido como gobierno del partido responsable, basado en la teoría de la elección pública a partir de los estudios de Anthony Downs y en enfoques histórico comparativos como los de Seymour Lipset y Stein Rokkan. En este modelo, el control y la gestión del poder político sería el resultado de un interacción entre principales (votantes; los ciudadanos) y agentes (candidatos, legisladores, funcionarios; la élite política), caracterizado a grandes rasgos por cinco ingredientes, que tomamos de un texto estándar :

(a) Los votantes tienen preferencias sobre un conjunto de temas relevantes para asignar o redistribuir recursos escasos a través de la acción del estado.
(b) Los candidatos y legisladores que buscan obtener el voto, o sus respectivos partidos, resumen tales temas relevantes plataformas electorales o programas que prometen cumplir si resultan electos. A efectos de la información que tiene el electorado, las plataformas electorales se alinearían en escalas de una o más dimensiones.
(c) Los electores ponen en relación sus propias preferencias con los programas que ofrecen los candidatos o partidos que compiten y optan por la plataforma más compatible, ponderando al mismo tiempo cuestiones tales como consideraciones estratégicas sobre el voto y la credibilidad de sus promesas de acuerdo con su desempeño pasado.
(d) Los partidos que ganan las elecciones o las coaliciones de partidos con programas más similares se proponen cumplir sus promesas al acceder al gobierno y tienen en cuenta la evolución de las preferencias de los electores en los distritos respectivos.
(e) En la elección siguiente, los votantes valoran tanto el partido o partidos del gobierno y los partidos de oposición durante su mandato de acuerdo con su esfuerzo y desempeño en el cumplimiento de sus promesas, sea a través de la acción gubernamental, sea a través de la iniciativa legislativa y la fiscalización de la acción gubernamental.

En consecuencia, en el contexto de una economía de mercado, la responsabilidad del gobierno dependería de su exito en proporcionar bienes colectivos tales como el crecimiento económico, el empleo y la estabilidad monetaria, lo que a su vez estaría relacionado con la provisión de otros bienes colectivos como la salud o la educación, así como obtener resultados satisfactorios para conjuntos relativamente amplios de votantes, en particular en cuanto a la distribución del ingreso a través de impuestos y esquemas de beneficios sociales. La composición del gobierno sería un factor para explicar muchas de las diferencias de políticas económicas y sociales a lo largo del tiempo.

Notese que los puntos (b) y (c) se basan en la idea de un vínculo programático entre electores y elegidos, distinto de otros tipos de vínculos, como el vínculo clientelar, basado en incentivos materiales selectivos para determinados grupos u otras prácticas que se describen bajo el término clientelismo, o el vinculo carismático, basado en las cualidades personales del liderazgo.

Nótese asimismo que la ordenación de los partidos en una escala que presupone (b), en las democracias avanzadas con sistemas multipartidarios, puede realizarse no sólo mediante la dimensión tradicional del eje izquierda/derecha, que Downs también recogió en su momento a partir de una vieja tradición que se remonta a la Revolución Francesa. La mayoría de modelos sobre el espectro político incorporan al menos una segunda dimensión, autoritario/libertario, o más dimensiones, que pueden adaptarse incluso a distintas circunstancias históricas locales. Si se observa último gráfico linkeado, la utilización de dos dimensiones (izquierda/derecha, autoritario/libertario) permite, por ejemplo, desbrozar algunas dificultades semánticas. No necesariamente ser de "izquierda" implicaría ser "progresista" ni ser "progresista" implicaría a su vez ser de "izquierda": podría depender de los temas relevantes que se consideren y el punto de vista que se adopte.

(Para darse cuenta de cuán distinta puede ser la percepción de los partidos analizados con una o más dimensiones, pueden observarse las diferencias entre un sistema multipartidario que se aproxima en términos relativos bastante a algunos europeos, como el chileno, visto sólo en una dimensión, y un sistema multipartidario muy lejano de los europeos, como era el venezolano en los años 70, en la era pre-Chávez, visto en tres dimensiones.)

A quienes hayan tenido la paciencia de seguir hasta aquí y sean ajenos a la ciencia política, algunas advertencias. La primera, que el modelo del gobierno del partido responsable ha sido objeto de numerosas críticas y desarrollos no convergentes, aunque ha sido ampliamente utilizado para explicar aspectos del desempeño democrático en los países ricos, con instituciones relativamente sólidas y sociedades relativamente afluentes. La segunda, que no aborda ningún problema normativo sobre la democracia, fundamentales para reflexionar sobre cuál sería el mejor régimen democrático en un debate que se planteara desde el ámbito de la filosofía política o la filosofía del derecho. Asimismo, no aborda cuestiones íntimamente relacionadas con la democracia, como los derechos humanos, ni dice nada sobre los procesos históricos que desembocan en aquellos régimenes políticos modernos que podríamos calificar de democráticos ni sobre los orígenes y sentido de los mismos partidos políticos. La tercera, no pretende mayores precisiones sobre la historia y el presente de las ideologías consideradas en un sentido lato (no en el sentido marxista), que permitirían una discusión más matizada sobre los distintos (y contradictorios) significados de etiquetas como "conservador", "liberal", "socialista" o "comunista", más allá de que podamos programáticamente asociarlas con determinadas identidades políticas o tradiciones partidarias. Se limita a ofrecer una pauta que permitiría analizar los régimenes que calificamos de democráticos en los países más desarrollados. Tampoco se ocupa de interrelaciones más amplias entre estado, economía y sociedad, que requieren otras aproximaciones teóricas. O de asuntos como el funcionamiento de las instituciones políticas o la relación entre política, estratificación social y conflicto social. O la relación entre ética y política. Etcétera. Temas todos ellos fundamentales para pensar la acción política en su acepción más extensa posible.

En cualquier caso, quizá el hecho de que la democracia como problema sea un tema ausente en la mayor parte de las discusiones y los ríos de tinta (y bytes) que fluyen en torno a la política tiene que ver con el simple desconocimiento al respecto y un furioso enconamiento al compás del populismo que ha dominado nuestra vida pública en los últimos decenios. Por otra parte, clasificar los régimenes democráticos y explicarlos desde algún patrón o modelo no es fácil, aunque sea evidente la democracia argentina deja muchísimo que desear. No es tan simple como lo presenta el Índice de Democracia de The Economist, aunque creo que sólo algún Marcelo Fishbein se atreviría a decir que la democracia argentina no es de algun modo una flawed democracy, como se enuncia en el índice.

Quien firma esta post se ha preguntado muchas veces, a la vista del severo deterioro de las instituciones y el estado de derecho, la rampante corrupción sistémica y el capitalismo de amigos, y el abandono de un tercio de la población del país en la pobreza sin que nadie asuma responsabilidad alguna, lo mismo que se preguntaba Guillermo O'Donnell en una lúcida entrevista hace nueve años: si esta democracia no sufre de muerte lenta. Recordemos que O'Donnell ha desarrollado un análisis sobre las enormes limitaciones de lo que él bautizó como democracia delegativa. No deja de ser paradójico que algunos intelectuales y periodistas que se consideran "progresistas" o de "izquierda", capaces de escandalizarse por Berlusconi, cuyo sendero neopopulista erosiona y amenaza la democracia italiana, no adviertan que nosotros incluso tenemos ya a alguien que gobierna violando la Constitución. Que otros que se consideran "liberales", asimismo capaces de escandalizarse por Berlusconi, no adviertan que su principal competidor parece ser en este momento... un admirador del mismo Berlusconi.

Fenómenos de esta campaña como el fragor y la manipulación de los medios, con muchos periodistas que, de un lado al otro del espectro, perdieron cualquier asomo no de neutralidad (algo imposible), sino de distancia crítica (y algunos hasta la mínima dignidad intelectual), movilizados a favor o en contra de candidatos, usando el privilegio de la pluma o la palabra en medios masivos como estilete para hundir carismas y elevar otros carismas ; el formidable y multimillonario flujo de recursos estatales y privados movilizado por estos dos polos al margen de la legalidad; o un escándalo donde se mezcla narcotráfico, SIDE y una juez venal; todo eso y más, ¿no debería invitarnos a reflexionar sobre qué democracia sería deseable?

Volviendo al principio, éste es el ejercicio de imaginación que proponemos a partir del modelo de gobierno del partido responsable: usted, lector, ¿en cuántos rasgos cree que puede asemejarse la democracia argentina a un gobierno del partido responsable?

Democracia delegativa

Pocas aportaciones tan cargadas de sentido a la teoría de la democracia en América Latina como las que ha realizado Guillermo O'Donnell. A él se deben conceptos como el de "estado burocrático -autoritario" para describir las dictaduras de los 70 o el de "democracia delegativa" para describir, entre otras, esta rara avis que son las nuevas democracias latinomericanas nacidas en los 80 y los 90, sometidas a la herencia del autoritarismo, la tentación del caudillismo, el desgarro de la desigualdad social y el azote de la corrupción sistémica. Ambos conceptos han sido luego utilizados y revisados por numerosos politólogos en todas partes.

Su primer estudio sobre la "democracia delegativa" (en inglés) puede leerse aquí. Para los que no conozcan el trabajo de O'Donnell, también pueden leerse (en castellano) sus estudios sobre La irrenunciabilidad del estado de derecho y La accountability horizontal y (en inglés) Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America.

Ante el anuncio de adelantar las elecciones y las expectativas que refleja una reciente encuesta de Gallup, hay varios párrafos de este primer estudio sobre la "democracia delegativa" que llaman la atención. Ahí van las reflexiones de O'Donnell:

1.- Las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato. El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses. Las medidas de gobierno no necesitan guardar ningún parecido con las promesas de su campaña: ¿acaso no fue el presidente autorizado a gobernar como él creía mejor? Puesto que se supone que esta figura paternal ha de tomar a su cuidado el conjunto de la nación, su base política debe ser un movimiento, la superación vibrante del faccionalismo y los conflictos asociados con los partidos. Típicamente, en las democracias delegativas los candidatos presidenciales victoriosos se ven a sí mismos como figuras por encima de los partidos políticos y de los intereses organizados. ¿Cómo podría ser de otra forma tratándose de alguien que se dice, y se cree, la síntesis del conjunto de la nación? Desde esta perspectiva, otras instituciones (los tribunales de justicia y los parlamentos, entre otras) son sólo estorbos que desgraciadamente acompañan a las ventajas domésticas e internacionales resultantes de ser un presidente democráticamente elegido. La accountability ante estas instituciones es vista como un mero impedimento de la plena autoridad que se ha delegado al presidente. [Nota del autor: La accountability es la idea de que los gobernantes están sujetos a la obligación de rendir cuentas de su gestión y responsabilizarse legal y políticamente por ella, no sólo en el momento de las elecciones sino continuamente, frente a diversas organizaciones sociales y públicas. La carencia de una palabra que designe este concepto es todo un símbolo.]

2.- Es necesario ahora analizar lo que diferencia la democracia representativa de su prima delegativa. La representación incluye necesariamente un elemento de delegación: por medio de cierto procedimiento, una colectividad autoriza a ciertos individuos a hablar por ella y, con ciertas salvedades, se compromete a aceptar lo que decida el representante. En consecuencia, la representación y la delegación no son oposiciones polares; no siempre es fácil realizar un corte claro entre el tipo de democracia que se organiza alrededor de la "delegación representativa" y el tipo en que el elemento delegativo eclipsa al representativo. La representación implica accountability: de alguna manera, el representante es responsable por sus acciones ante quienes lo autorizaron a hablar en su nombre. En las democracias institucionalizadas, la accountability no es sólo vertical (es decir, la implicada en el hecho de que periódicamente los gobernantes deben rendir cuentas ante las urnas) sino también horizontal. Ella opera mediante una red de poderes relativamente autónomos (es decir, instituciones) que pueden examinar y cuestionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos. La representación y la accountability conforman la dimensión republicana de la democracia: la existencia y vigencia de una clara distinción entre los intereses públicos y privados de los funcionarios. La accountability vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinión pública, forma parte tanto de la democracia representativa como de la delegativa. Pero la accountability horizontal característica de la democracia representativa no existe o es extremadamente débil en las democracias delegativas. Más aún, puesto que los presidentes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la accountability horizontal como impedimentos contra su "misión", hacen persistentes esfuerzos por trabar su funcionamiento.

3.- El suyo es el gobierno de salvadores de la patria. Esto conduce a un estilo mágico de hacer política. El "mandato" delegativo supuestamente conferido por la mayoría, una firme voluntad política y el conocimiento técnico deberían bastar para que el salvador cumpla su misión: los "paquetes" se deducen como un corolario. Cuanto más prolongada y profunda es una crisis y cuanto menor es la expectativa de que el gobierno podrá paliarla, más racional resulta para todos los involucrados actuar: 1) de un modo altamente desagregado, especialmente en relación con las agencias estatales que pueden contribuir a aliviar las consecuencias de la crisis para un grupo o sector específico (de esta manera debilitando y corrompiendo aún más el aparato estatal); 2) con horizontes de tiempo extremadamente cortos, y 3) con la suposición de que todos los demás harán lo mismo. En pocas palabras, queda montada una lucha generalizada por conseguir ventajas de corto plazo. Este dilema de prisionero es exactamente lo opuesto de las condiciones que contribuyen a fortalecer las instituciones democráticas por un lado y a encontrar vías razonablemente efectivas de encarar los problemas nacionales más acuciantes.

4.- Todos los gobiernos quieren conservar un mayoritario apoyo popular y casi siempre los políticos quieren ser reelectos. Sólo si los dilemas recién descriptos pudieran ser resueltos dentro del breve plazo de un mandato presidencial el éxito en las urnas sería un triunfo en lugar de una condena. ¿Cómo ganar una elección y cómo, una vez electo, gobernar en este tipo se situación? La respuesta más obvia (y destructiva en términos de la construcción de la confianza pública necesaria para la consolidación de la democracia) es diciendo una cosa durante la campaña y haciendo lo contrario una vez en el gobierno.

5.- Si consideramos que la lógica de la delegación también significa que el ejecutivo no hace nada para fortalecer al poder judicial, la consiguiente ausencia de instituciones efectivas y autónomas coloca sobre el presidente enorme, si no exclusiva, responsabilidad por la situación del país. Recordemos que el típico presidente de una democracia delegativa ha ganado las elecciones prometiendo salvar al país sin mayores costos para nadie, pero al poco tiempo apuesta el destino de su gobierno a medidas que acarrean grandes costos para muchos sectores de la población. Esto resulta en una gestión gubernamental marcada por momentos de desesperación: el salto de la popularidad a la demonización de su persona y su gobierno puede ser tan súbito como dramático. El resultado es una curiosa mezcla de omnipotencia e impotencia. La omnipotencia comienza con la espectacular sanción de los primeros paquetes y prosigue con la avalancha de decisiones destinadas a complementar esos paquetes e, inevitablemente, corregir sus múltiples consecuencias no deseadas. Esto acentúa las tendencias antiinstitucionales de las democracias delegativas y ratifica tradiciones de fuerte personalización y concentración del poder en el ejecutivo. El otro lado de la moneda es una aguda dificultad para transformar esas decisiones en regulaciones efectivas de la vida social.

6.- Por añadidura, la exclusión de los partidos y el Congreso de esas trascendentales decisiones genera varias consecuencias muy negativas. Primero, cuando el ejecutivo, final e inevitablemente, necesita apoyo legislativo para proseguir sus políticas, suele encontrar un Congreso resentido que no se siente responsable por políticas en cuyo diseño no intervino. Segundo el Congreso se debilita aún más por su reacción hostil y distante frente al ejecutivo, combinada con las públicas condenas del ejecutivo por la "irresponsabilidad" de aquél. Tercero, estas disputas promueven una aguda caída del prestigio de todos (el presidente, el Congreso, los partidos y los políticos en general) como lo muestran abundantemente numerosas encuestas de opinión en muchos países latinoamericanos [...] Finalmente, la debilidad institucional resultante restringe aún más las posibilidades de hallar otra solución mágica cuando fracasan los paquetes: el pacto socioeconómico.

O'Donnell publicó lo que antecede en 1992. Tenía entonces en mente las transiciones democráticas latinoamericanas y de los países del antiguo bloque soviético. Pero parece encajar asombrosomente en el presente, diecisiete años después.

Descubrimiento

Si hay que hacerle caso a la cantidad de premios que ganó, el mejor politólogo argentino es Guillermo O'Donnell, quien fue el primer receptor de algo así como el Premio Nobel de la Ciencia Política. Y sin embargo, es notoria la ausencia de referencias a sus ideas por la blogosfera política argentina. Buscando por ahí para ver qué se decía de él, encontré un artículo de Alejandro en La Barbarie, que por alguna misteriosa razón no tiene un solo comentario – aparte del que dejé yo extrañada por semejante anomalía –, otro de El Lobo Estepario y otro de uno de los secretos mejor guardados del universo blogueril argentino, El Tribuno de la Plebe.

Y mientras una sospecha que la falta de atención a una de las máximas autoridades mundiales en teoría de la democracia y de la calidad democrática es porque a la mayoría de los que escriben en los blogs de política eso de la democracia, en realidad, les parece un aspecto de la política no sólo secundario sino también desdeñable y, en consecuencia, uno del que no vale la pena escribir mucho, sirva este pequeño post para dejar sentados mi contento y satisfacción por el descubrimiento del Tribuno.

¿Cómo hizo usted para esconderse tan bien, Zabalita?

De postre, una frase de O'Donnell en el discurso que dió cuando recibió el famoso premio.

"Hoy, como nunca antes, vemos a gobernantes autoritarios realizar, en ocasiones, sorprendentes contorsiones para persuadir al mundo (si no a su propia gente) que su derecho a gobernar deriva de la realización de elecciones libres. Por supuesto, la realidad es que el principio básico de estos regímenes es que "a la oposición nunca debe permitírsele ganar"."

Ser inconsistente es humano

Mi primera reacción cuando lo ví fue mandarlo a que lo re-publique sin tardanza en Finanzas Públicas, pero entonces me dí cuenta que era un poquito autoritario, nada propio de una señora que defiende la democracia a toda costa. Así que, ahora, ordeno a todos los lectores de este blog que pasen y vean a Lindahl en Iluminatios.

Enjoy.

Gracias, Cobos

Da casi vértigo imaginarse lo que debe sentir un hombre solo en el momento en que decide la suerte de todo un país. Y sin embargo, hace 2 horas pensaba "¡Cómo me gustaría ser Cobos!" Habría que ver si yo me hubiera animado a ser así de valiente y a ponerme en contra a todo el gobierno del que formo parte, pero Cobos votó como lo hubiera hecho yo en caso de animarme a ser valiente y él solito hizo que mi ilusión del 18 de junio, cuando esperaba que el Congreso se anime a asumir el rol que le corresponde, se haga cierta.

El oficialismo ahora lo va a tratar de todo. Clarín está titulando "Crisis política", El Cronista habla de "derrota del gobierno", Crítica y La Nación presentan la noticia con titulares relativamente neutros y Página 12 titula "El Satánico Dr. No" y tiene todavía on-line un artículo muy chiquito donde decían que Cobos había votado positivamente y las retenciones ya eran ley, el peor de los escenarios imaginables.

Pero no debería haber tal crisis política y el gobierno no debería sentirse derrotado. Que el Senado haya rechazado la resolución 125 es una buena cosa. La tal resolución nació llena de vicios y con el correr del tiempo los parches que se le iban poniendo la hacían cada vez menos aceptable. Por otro lado, el rechazo a la resolución también es un rechazo a la forma de legislar sin participación del Poder Legislativo y por eso debería ser más que bienvenido.

El Gobierno de Cristina Kirchner ahora debería ser lo suficientemente maduro como para aceptarlo sin demasiadas histerias, darle las gracias a Cobos por haberlo salvado del abismo y ser capaz de presentar un proyecto de retenciones bien pensado e integrado dentro de una política agropecuaria global. El sector agropecuario, si bien es importante porque produce lo que todos comemos y en el imaginario colectivo de los argentinos tiene mucho peso, no es lo suficientemente importante como para mantener al país parado durante cuatro meses, ni tampoco como para hacer depender el éxito de la política fiscal y redistributiva de su suerte.

Cuando pasan cosas como las de hoy, recupero mi fe en una Argentina democrática y en camino al desarrollo.

Con elegancia

Según el Economist, Cristina se bajó del caballo elegantemente al mandar el proyecto de ley de las retenciones al Congreso, pero se bajó, después de haber pagado un gran costo político. El artículo considera que el conflicto posiblemente le haya "insuflado vida a la democracia después de varios años de cuasi-autocracia". Golpistas.

Olvido menor

¿Qué puede haber pasado en los últimos 5 o 6 años para que una señora jurista que formó parte de la Convención Constituyente sea capaz de decir esto?

"En el día de la fecha voy a enviar al Parlamento de la Nación (Aplausos) un proyecto de ley, porque si no les basta con esta Presidenta, que hace 6 meses obtuvo el 46 por ciento de los votos, y en uso de sus facultades, por la redistribución del ingreso y para que los alimentos de los argentinos puedan seguir teniendo un precio accesible, el pan, la carne, la leche (Aplausos) para nuestra gente, voy a enviarlo para que en Parlamento también sea tratada la medida, más allá de su vigencia, porque es una facultad que, de acuerdo al código aduanero, le corresponde al Poder Ejecutivo" (del discurso de ayer).

Por más 46% de votos, y aunque hubiera sido el 99%, las leyes tributarias son una de las atribuciones del Congreso. Presentar como un gran gesto democrático, pleno de institucionalidad y de generosidad algo que debería ser el pan nuestro de cada día, dice mucho del concepto de democracia con el que nos estamos manejando. Si gobernar por decreto no es democrático en ningún país del mundo ¿Por qué iría a serlo en la Argentina?

Y ni hablar de los 100 días que pasaron hasta que se acordó que existe el Congreso y el art. 75 de la Constitución Nacional.


Update: vía Rollo me entero que lo único que va a tratar el Congreso es la ratificación o no de las resoluciones. Y yo que me había imaginado todo un proyecto de ley con su correspondiente articulado. Siempre la misma ilusa. Siguiendo en la misma tesitura, uno podría imaginarse al Congreso decidiéndose por fin a tomar al toro por las astas, no ratificar las resoluciones y obligar así al PEN a pasarle de una buena vez el proyecto de ley imaginado.

(Y, de paso, enviar alguna señal para ver qué se hace con la ley de emergencia económica ¿no?).

Buen gobierno, buena democracia?

Seguimos debatiendo sobre el modelo chileno. Seguramente ya habrán leido este post que El Generico colgó en lo de Elemaco.

Un día antes que yo lo leyera Ana C. me pasó un documento de la OCDE donde encontré el gráfico que abre este post.

Creo es una buena manera de mostrar las cosas desde una perspectiva diferente. Según la OCDE Argentina supera levemente a Chile en la satisfacción que tienen sus ciudadanos de la democracia. La fuente para esta afirmación seguramente ha sido Latinbarometro, como puede leerse al pie del gráfico.

Repitiéndome, me parece que esta visión distinta puede echar un poco más de luz sobre por qué algunos de nosotros no queremos seguir el modelo chileno.